□本報記者範傳貴
  □本報實習生路臻
  4月16日,浙江省溫州市市民徐先生向媒體反映,他所居住的房屋在2011年8月就被鑒定為D級危房,但將近3年過去了,他和鄰居們依舊住在裡面。
  類似的狀況也發生在剛剛倒塌的浙江省奉化市居敬小區29幢上,在今年1月即被認定為C級危房後,相關加固方案卻遲遲未能得到落實。
  這正是該塌樓事故受到廣泛關註的原因。這並不是一起毫無預期的天災,如果相關制度完善且處置得當,傷亡原本可以避免。
  有專家斷言,由於歷史原因,建造於上世紀八九十年代的一批房屋,或將在近年內集中暴露出安全問題。反思設計、施工問題對這一批建築已無意義,一個更加緊迫的問題擺在眼前——如何做好既有房屋的質量安全管理?
  已經去世的我國施工技術與管理學科創始人之一、著名的建築技術與建築經濟學專家盧謙曾提出,我國工程建成後不重視維修,致使建築物使用年限大大縮短。
  在2008年由中國工程院和住建部共同舉辦的一個論壇上,他呼籲研究和建立“建築物全壽命周期質量安全管理制度”。他認為,在全壽命理念的指導下,採取低能耗可持續的設計,認真負責地施工,正常地使用和維護,房屋建築的壽命可以達到幾百年甚至上千年。
  “但是現在沒有一個法律法規能夠從建築物全壽命期出發,去統籌規範管理和落實各方在質量安全上的具體責任。建築法、《建築工程安全質量管理條例》僅僅是覆蓋建設過程,不覆蓋使用期。房屋使用周期相關的法律在我國更是空白。”清華大學工程管理研究所副所長鄧曉梅說。
  野蠻使用久禁不止
  2014年1月17日,浙江建築工程研究院建設檢測有限公司出具的報告顯示,奉化市倒塌的居敬小區29幢40戶居民,共有10家住戶拆除架空層的承重牆後未補牆。
  居敬小區的建築結構與國內常見的老式居民樓略有不同,為五層磚混結構加一層架空層。架空層位於該樓底層,被分隔成小的房間,原用途為居民的雜物間,性質類似於地下室,但位置在地面之上,比普通樓層高度略低。
  多名住戶向媒體承認,確實存在拆改架空層承重牆的情況。
  同樣的情況,也在之前發生房屋倒塌的寧波市徐戎三村出現。寧波市安監局公佈的徐戎三村調查報告顯示,塌樓“幾乎每一層都有拆改承重牆體的情況,尤以底層最為嚴重,一共有8處”。
  寧波市住建委曾總結該市危房的五大共同特征,其中之一即為“大多存在破壞房屋結構承載力的違規裝修問題”。
  “我們業主的工程素養整體較差,工程教育缺失,包括房屋怎麼逃生、怎樣使用、怎樣安全環保,這些方面的知識都比較欠缺。”鄧曉梅介紹。
  而中國工程院資深院士陳肇元認為,很多房子出安全問題,使用階段使用人缺乏知識是一大因素,“把承重牆都拆了,那房子就太危險了”。
  “在這方面過去沒有相應的規定,出的問題比較多。”建築法專家、清華大學工程管理系教授朱宏亮說。
  2002年3月5日,原建設部頒佈《住宅室內裝飾裝修管理辦法》,其中第五條第一項規定,未經原設計單位或者具有相應資質等級的設計單位提出設計方案,不得變動建築主體和承重結構。
  朱宏亮介紹,《建設工程質量管理條例》里對此也有規定,作為建設單位的人,要改動承重結構,必須要經過原設計單位重新設計;如果原設計單位找不到,要有相應資質的設計單位重新設計,業主只能按照設計進行改動。
  “城鄉規劃法也有相關約束,不能對現有工程進行隨便改動。這些規定都有,關鍵在於怎麼執行。”朱宏亮說。
  陳肇元認為,問題出在處罰力度過低以及相關配套制度的不完善。“總的來說就是對使用者的規範不夠細緻,難以執行”。
  缺乏安全管理主體
  在居敬小區29幢倒塌以前,該樓的住戶們早已發現了家中牆角的裂縫。他們曾數十次去居委會、街道辦等部門要求對樓房進行鑒定和補救。
  直到今年1月17日,浙江建院建設檢測有限公司才出具了一份質量檢測評估報告,稱居敬小區29幢出現“鋼筋鏽蝕受力彎曲、多處牆體裂縫且部分裂縫已屬貫穿縫、房屋部分牆體的磚受壓已出現斷裂、樓面預製板縫隙增大、局部粉刷層脫落”,將該幢房屋評定為C級,建議對房屋儘快採取加固措施,以確保安全使用。
  2012年12月16日,交付使用20餘年的寧波市江東區徐戎三村兩幢樓發生倒塌,造成1死1傷。在事發兩年前,徐戎三村居民就已向寧波市住建委反映過房子的質量問題:房子有傾斜、漏水、漏電、裂縫。居民們也曾請求能否由政府部門鑒定是否為危房,但房屋安全鑒定遲遲沒有展開。
  一般而言,房屋鑒定是由房屋產權人(使用人)向當地鑒定機構提出鑒定申請,鑒定機構按照法定程序,進行現場查勘、測試、檢測驗算等,進行全面分析,論證定性,作出綜合判斷,提出處理建議,簽發鑒定文書。
  然而,我國商品房都是以區分所有權的方式銷售的,這導致常常缺乏一個能夠代表房屋公共空間所有權的法律主體。
  “當前法律對房地產開發商要求的義務僅僅是落實房屋的前期物業,之後政府設想是以業委會的方式進行管理,但現實情況是很多地方業委會根本成立不起來,於是公共空間所有權的法律主體缺位了。雖說所有的業主都是所有人,但就公共空間的所有權怎麼行使,責任怎麼落實,在沒有業委會的情況下,就沒有辦法形成集體意志,也就沒有集體的行動能力。”鄧曉梅坦言,這是當前我國法律的一大空白。
  她認為,要以區分所有權方式銷售房屋,就必須在這之前就落實責任主體。“因此,我們建議法律應該要求開發商在售房之前就必須完成業委會的註冊登記,作為取得房屋預售許可的前置條件”。
  “房子是需要定期檢測的,就像人定期體檢一樣。”陳肇元說,物業管理企業缺乏專職技術人員對所屬社區進行日常的巡查,因此有必要在一定範圍的區域內設一個專門管理房屋安全的機構,這種機構屬於半官方性質,可以委托給一個機構來管理。
  “定期派人來檢查,出了問題,這個機構也有一定的責任。”陳肇元認為。
  誰來承擔維修責任
  在“C級危房”的鑒定結果做出以後,居敬小區29幢的居民仍在四處求助。就在房子倒塌前一天,他們還給當地電視臺打電話反映房子加固問題。
  “被鑒定為C級,已經是危房了,為什麼還老不拆也不加固?沒錢啊,錢要老百姓出,老百姓怎麼出啊?責任不在老百姓。”陳肇元說。
  在現代化的住宅社區中,大都有“公用維修基金”的存在。這是一筆專項用於大修、更新、改造的基金。
  “但是現在奉化的這些危房都是老小區,而且大都是原來國家的集體住房,經過改製以後變為私有,完全沒有物業的概念。所以這些房子出了問題之後很麻煩,沒有一種既定的模式可遵循。”奉化市岳林街道辦主任江建業對媒體表示。
  我國法律規定,建築物的主體結構實行終身保修制度。鄧曉梅坦言,這一制度在很多地方落實不了。
  “以奉化塌樓為例,開發商目前處於‘吊銷未註銷’狀態,施工單位也經過拆分,主要責任主體均處於難以尋覓的‘消失’狀態,費用又能如何落實?”她反問記者。
  陳肇元介紹,為了保證終身負責,各個國家做法不一。“比如法國,開發商開發了這個樓,就必須交一筆錢保留在這裡,以後這個樓出問題了,這個錢就可以拿出來維修。”
  更為通行的做法,是引入保險制度。鄧曉梅認為,應該配套一個房屋主體結構終身保修保險,像交強險那樣強制上險。
  “這個保險應該作為房屋竣工驗收的前置條件,要求房屋在驗收前必須上保險,否則就不予驗收。這樣,保險公司就會來跟蹤房屋質量,預先把好房屋的質量關,以免日後房屋出現質量問題索賠。”她介紹。
  而在這一系列制度並未被良好配套的情況下,一旦出現危房,政府部門就不得不出來補位。
  “但政府的錢也不是說拿出就能拿出來的,它花的是納稅人的錢,財政預算中也不可能預留有這麼龐大的資金來一舉解決這些遺留問題。”鄧曉梅說。
  一個被受訪專家共同強調的問題是,當前急需改變以往重建設、輕維護的現狀。應該通過完善相關法律,來明確諸如多長時間應該檢查、鑒定,各環節的維護責任是誰等問題。這也是房屋質量全壽命管理的題中之義。
  陳肇元認為,我們現在有了建築法,但是卻沒有一部建築管理法。“建築法的內容只管製造,不管以後的使用,在使用上就需要一部建築管理法”。
  結束語
  浙江奉化塌樓事件讓城市老舊房子的安危成為社會熱議的話題,因為20年樓齡的居民樓,幾乎遍佈大江南北。許多人在為奉化感到悲傷的同時,也不免對自己憂心:我居住的房子會怎麼樣?
  究竟是誰縮短了房屋的壽命?為了尋求這一問題的答案,《法制日報》視點版從4月14日開始,從設計規範、建築施工、地下工程、質量安全管理、維修責任等方面,請資深院士和知名專家學者系統梳理了導致建築“短命”的幾大現實因素。在梳理中,我們發現,建築質量安全層層失守的背後,法律法規缺失、現有規定難以落實幾乎成為一個共性的問題。
  事故都是類似的,如果只是倒一座樓就追一座樓的責任,那麼下一個塌房悲劇必將在某天某地上演。只有在法律制度上建立起相應的保障方案,加強對類似住宅的檢測監管,方能杜絕塌樓悲劇再度發生。而這正是我們推出這組系列報道的意義所在。
  (原標題:既有建築物難“體檢”促成“短命”)
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